从他人错误中学习如何建立有力的申请案以NYSDOT 案件为例 | 北美联合律师事务所 -专精国家利益豁免(National Interest Waiver, NIW), 杰出人才绿卡(EB1 Green Card)

从他人错误中学习如何建立有力的申请案以NYSDOT Case为例

以下为美国移民局提供的案例，可供为1998年以前申请案待审或1998年之後申请时的参考。

本文致申请人纽约州交通部

主旨：移民申请案进度

EAC 96 063 51031

由审核委员撰写

1998年8月7日

(1) 只拥有硕博士学位并不适用於申请国家利益豁免(NIW)移民，须以申请工作证的方式申请移民。

(2) 若申请人在美国某重要领域或美国正面临的问题上努力但尚未有重大发现或解决方案，则不可视为符合美国国家利益作为国家利益豁免(NIW)的申请。

(3) 在某些特定领域缺乏合格的劳工，不论是何种职业别，都不可作为申请国家利益豁免(NIW)的原因。可以申请工作证移民的管道来解决缺乏劳工的问题。

讨论：

这件由雇主申请的移民申请案已被佛蒙特州中心(Vermont)所拒绝，申请上诉後此案被驳回。

此案申请人依移民国籍法规第203(b)(2)条将其受益人界定为拥有硕博士学位的专业人士为其申请国家利益豁免。申请人希望依此将受益人聘为土木工程师。申请人主张如果受益人能免除申请工作证程序将有助於美国国家利益。但审核官员表示该受益人虽符合硕博士学位资格，但申请人并未建立足够证据显示该案符合美国国家利益。

203(b) 法案相关条文如下：

(2) 外籍人士需具有硕博士高阶学位或具有杰出专业能力

(A) 符合资格的移民申请者需在科学丶艺术丶商业领域具有硕博士高阶学位或具有杰出专业能力，且有助於美国国家经济丶文化丶教育的利益发展，并且在美国有雇主寻找这种专业人才。

免除工作证要求－首席检察官可视国家利益需要而免除(A)项第二个要求(在美国有雇主需要这样的人才)。从文件上可看出申请人将受益人视为拥有高阶文凭专业人才且拥有杰出能力(该受益人拥有爱荷华州立大学土木工程硕士)。但是否可视为拥有杰出能力是有疑问的，另外一个问题是申请人是否可证明若免除受益人的工作证申请是符合国家利益的。

不论是在法规或规章中都没有明确定义「国家利益」，国会立法也未明确规范。委员会仅在向参议院报告时指出「在增加核准移民时会着重於有助於国家经济利益的申请者」。

相关的辅助执行移民法案的报告则表明：(发表於1991年11月29日56 Fed.Reg.60897,60900)

本服务旨在让审核尽量具有弹性，但申请者除了要符合基本标准还必需证明对未来国家利益有重大帮助(即证明有杰出能力)。外籍人士需证明不需雇主的工作证申请符合国家利益。每个案件将独立审查其优势，不会与其它案件比较。

在审查时有几个考量的要素，第一其工作要能增加该领域的内在价值。本案件受益人在桥梁建设领域的努力丶建设及维护桥梁的重要性明显符合第一要项。但符合标准并非获得国家利益豁免的保证，而且申请人不能因为该职业的重要性就认为可获得核准。审查时是依个案作考量，而不是只要在该重要领域工作都能一视同仁获得核准。

再来，申请案的利益必须是属於国家层级。虽然此外籍人士的就业限制於某特定地理区域，也就是纽约的桥梁道路系统。良好的桥梁丶州际公路维护及操作不仅符合纽约州的利益也有助於其它地区的交通。而且没有证据显示良好的纽约公路建设会危害到其它区域的利益。因此在第二项可视为符合国家利益。

最後一项是针对此外籍人士本身，他必须证明如果他透过工作证程序申请移民会危害到国家利益丶以及如果这个工作让美国本地公民来做会影响国家利益。工作证的目的就是在确保美国本地公民的工作机会进而保证国家的利益。因此如果外籍人士想要免除工作证的程序，就必须证明他因豁免所产生的利益远远大於透过工作证申请产生的国家利益。

不论是申请人是美国雇主或是外籍人士都必须证明该申请案产生的国家利益远大於雇用本地相同资格劳工所生的国家利益。仅符合标准的外籍人士是不足以获得批准，因为在申请工作证过程中可能可以找到很多相同资格的美国公民。因此申请案的外籍人士必须是具有真正杰出且大幅超越标准的专业人士。

如果单单因为无法找到合适的美国公民员工而申请国家利益豁免是无法获得批准的，因为美国劳工部同意在申请工作证过程中可以明定最低学历丶经验及特殊技能要求，所以透过此程序即可找寻合适的员工，不需透过申请国家利益豁免。

另外，条文中的「杰出能力」并非单纯的国家利益要项之一，除了有杰出能力还需辅以「重大成就及重大贡献」。法规条文对於拥有硕博士学位或是杰出人士这两类没有特别的偏好或差异化，不是说拥有硕博士学位的外籍人士可能比有杰出能力专业人士产生较低的国家利益。

而且此申请案中申请者主观认为该外籍人士「未来」将产生很大的国家利益是不足以获得核准。虽然国家利益豁免(NIW)主旨在增进未来的国家利益，但仍要基於该外籍人士过去的成就记录并加以预期未来发展。此处指的「未来利益」不能是凭空推论，还是要有过去记录为基础。

此案的申请人是纽约州交通部(NYSDOT)，该部於1993年11月雇用了此案的受益人。受益人的直属上司专案工程师安尼德西(Anil Desai)表示该部门是专业的工程单位主要负责桥梁安全检修，而该受益人的专业是在水泥结构检测与弯曲式桥梁设计。

另外，纽约州交通部首席工程师夏洛在1995年11月3日的信件指出纽约州百分之60的钢筋结构桥梁可能无法承受地震而遭损害，因此有全面检修的必要性，而该受益人在桥梁分析软体上具有高度专业性适合担任此工作。夏洛也提供了自从1884年以来纽约州经历四次超越芮氏五级的地震数据资料及其它一些辅助性资料。

夏洛也指出「受益人的分析专业与设计可让支撑梁柱省下百分之十到十五(相较於传统式系统)，而目前国家缺乏这种弯曲式桥梁的专业人才。」另外，夏洛也提到百分之三十二的美国桥梁在某些程度上都有缺陷，尤其是战後兴建的多半已达使用寿命，国家需要专业工程师来进行分析检验，但目前相当缺乏此种人才。审核官员因此认为在此缺乏人才领域的受益人应该透过申请工作证模式来验证是否真的找不到相关人才。

纽约公路局(FHWA)伯朗先生则作证表示公路局的工作是属於国家层级范围，将有助於为全美国提供更安全且节省成本的交通运输。但伯朗先生完全没有提到受益人的工作与成就，只单就公路局本身的成功建设案做表述。

除了以上论述还有许多其它的证人，他们的焦点都在於纽约州及美国的桥梁基础建设有多重要。无庸置疑的是美国的桥梁不管是在经济上丶交通上丶观光上占有非常重要的国家级地位。但是他们在受益人的专业推荐上都不够充份使其获得国家利益豁免(NIW)。本案的争议并非「良好的桥梁检修是否符合国家利益」，重点在於「该特定受益人与其它相同资格的美国公民相比是否在桥梁建设上扮演重要且不可或缺的角色」。

虽然安尼德西也指出受益人的专业适合该工作需求，而交通部的主管也表明该案受益人先前的经验让他决定在1993时加以雇用。爱荷华大学土木工程系主任也对该案受益人专业能力表达肯定。符合工作需求只能表示该外籍人士合格可透过工作证程序雇用，但不足以证明其杰出卓越能力。世界知名的印度桥梁专家表示该案受益人曾受过两年严谨的弗雷西内系统训练，另外交通部桥梁委员会主席也表示该案受益人曾参与过法国马特拉公司的专利计画。审核官员认为参与特殊训练或专利计画或许可以吸引雇主进行雇用，但不符点国家利益的标准，不能仅因参与受训或计画就视为有杰出能力。而「在美国是否有相同资格受过特训缩人才」这种问题管辖权归属於劳工部，不适用国家利益豁免。

另外针对纽约交通部提出的目前许多机关正在进行公制与英制单位转换，而该受益人正致力於此转换工作。审核官员认为单位转换有固定公式可循，且无论是何种单位都为目前业界所接受采用，加上外籍工程师多半熟知两种转换制度，所以雇主可以透过工作证申请程序对外公开招募适合的工程师加以训练。

申请案中虽然提及专案节省了巨大的成本，但未说明这些成本节省是由於受益人的努力成果，或是提供其它没有受益人参与的类似案件却花费超高额成本的证据。报告仅提及那些原本的专案可能会花更多钱。

许多证词提及迫切的需要工程师检修美国桥梁，但未解释为何不给予工作邀请及为何不透过工作证申请。

在这些证人的诸多证词下显示，由於短缺适合人才丶需要特殊训练人才等，再再显示需要的是透过工作证程序，而非申请国家利益豁免。

纽约州交通部也指出在现有工作上继续雇用不仅节省训练成本也更有效率。审查委员会同意这样的说法，不否认该受益人对交通部所作出的贡献，但问题在於该受益人与其同侪工程师相比是否更具国家利益。审查官员也同意训练新人还不如雇用有经验的现有员工，但应该要透过工作证申请程序的验证。而申请人并没有指出若没有通过国家利益豁免将遭受巨大损失。再者，根据经验法则，通常十年以上的卓越经验才有可能被视为「杰出卓越」。不过单就杰出卓越能力而言也非构成豁免工作证申请的要件。

根据以上论述及详细审核案件文件後，虽然申请人表明受益人为具竞争性的工程师且对其雇主有良好贡献，但仍无法视为可豁免工作证申请，也非符合国家利益案件。如法规条文所示，国会立法精神并非使每个符合资格的专业人士得到豁免。国会立法原意也非因单纯职业类别给予国家利益豁免，因为符合资格的美国公民能作一样的工作。在过去的案例中，国家利益豁免从未授予那些想要避免烦杂工作证程序的雇主或自行申请者。依本案送件资料来看并免除其工作证申请的要求不符国家利益。

由法案291 U.S.C. o136l来看，申请人须自负举证能力。本案申请人无法提供足够证据，因此裁定拒绝批准。此裁定是在公正无偏见状态下核定，该申请人需透过劳工部申请工作证程序，重新提交移民申请案丶证明文件及新案申请费。

此申请案结果：驳回。

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